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La última modificación introducida a la Ley Nº 19.300 por la Ley Nº 20.147 ha dejado varias incertidumbres algunas de las cuales estimamos necesario aclarar a la luz de la doctrina a fin de que los efectos buscados por el legislador produzcan las consecuencias deseadas por él. Una de las importantes modificaciones que se ha introducido dentro del Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental (SEIA) es la obligación, en el caso de los proyectos que necesariamente deban presentar unEstudio de Impacto Ambiental (EIA), que el Servicio de Evaluación Ambiental (SEA) entregue a la Comisión Evaluadora establecida en artículo 86 de la ley 19.300 y creada por el artículo primero Nº 63 de la ley Nº 20.147, un “Informe Consolidado de Evaluación” (ICE). El artículo 9 bis de la ley 19.300 dispone: “Artículo 9º bis.- La Comisión a la cual se refiere el artículo 86 o el Director Ejecutivo, en su caso, deberán aprobar o rechazar un proyecto o actividad sometido al Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental sólo en virtud del Informe Consolidado de Evaluación en lo que dice relación con los aspectos normados en la legislación ambiental vigente. En todo caso, dicho informe deberá contener, los pronunciamientos ambientales fundados de los organismos con competencia que participaron en la evaluación, la evaluación técnica de las observaciones planteadas por la comunidad y los interesados, cuando corresponda, así como la recomendación de aprobación o rechazo del proyecto. El incumplimiento a lo señalado en el inciso anterior se considerará vicio esencial del procedimiento de calificación ambiental.” Este Informe Consolidado de Evaluación (ICE) tiene una importancia clave dentro del SEIA. En efecto, elprocedimiento de evaluación ambiental de un EIA comienza con la presentación de un proyecto por parte de su titular. Recibido éste por el SEA, el mismo realiza su revisión formal (artículo 14 ter de la ley Nº 19.300), luego de la cual oficia a los diversos organismos públicos con competencias ambientales relativas al proyecto, de manera que ellos analicen dentro de sus especialidades el EIA presentado y den sus apreciaciones, o soliciten aclaraciones, rectificaciones o ampliaciones del mismo. Esa sucesión ritual puede llevarse adelante una o más veces, lo que, a nuestro juicio, constituye una grave irregularidad pues la experiencia demuestra que normalmente las consultoras encargadas de la elaboración de un EIA “dejan” intencionalmente partes importantes de él para ser completado en la etapa de las adendas, según sea el tenor de las observaciones que le efectúen de los servicios públicos. Cuando finalmente las observaciones se consideran respondidas, bien o mal, por los servicios, o al menos no vuelven a hacer mención de ellas al pronunciarse sobre la última Adenda, el SEA debe confeccionar el llamado Informe Consolidado de Evaluación (ICE) (artículo 9 bis de la ley Nº 19.300), el que debe contener la información que la ley le impone, a más de la recomendación a la Comisión Evaluadora respecto si el EIA debe ser aprobado o rechazado. Elaborado el ICE, éste se envía a la Comisión de Evaluación Ambiental, a objeto de que exclusivamente sobre esa base[1] ella proceda a su calificación ambiental dictando, consecuencialmente, una Resolución de Calificación Ambiental (RCA). El hecho de que se omitan los requisitos del ICE que la ley dispone implica una ilegalidad estimada por la ley como un “vicio esencial del procedimiento de calificación ambiental” (inciso final del artículo 9 bis de la ley Nº 19.300). El ICE como acto administrativo terminal del sub procedimiento seguido por el SEA dentro del SEIA y la posibilidad de impugnarlo por medio del recurso de protección. Como sabemos, el SEIA es un procedimiento administrativo complejo y que por lo tanto contempla dentro de sí una serie de sub procedimientos administrativos llevados a cabo por distintos órganos con distintas facultades, y a su vez, con distintos sub procedimientos. Dentro de este procedimiento administrativo complejo, el Informe Consolidado de Evaluación (ICE) efectivamente no es el último acto administrativo que se dicta, pero ello no obsta, sin embargo, para que se pueda calificarlo como acto administrativo terminal de esa etapa, y que por tanto pueda constituir una amenaza a la garantía del Nº 8 del artículo 19 de la Constitución o de otro derecho garantizado por ella, cuestión que fluye de las definiciones de procedimientos administrativos y actos administrativos terminales, todas las cuales lo diferencian de los actos de mero trámite; de de la naturaleza del propio ICE (obligatorio para la Comisión Evaluadora); así como de la fundamentación del acto mismo de calificación ambiental (RCA). El Procedimiento Administrativo está definido en el artículo 18 de la 19.880, como: “Artículo 18. Definición. El procedimiento administrativo es una sucesión de actos trámite vinculados entre sí, emanados de la Administración y, en su caso, de particulares interesados, que tiene por finalidad producir un acto administrativo terminal.” El profesor Bermúdez nos entrega una definición de acto administrativo terminal, señalando que: “Actos terminales o decisorios son aquellos en los que radica la resolución administrativa, es decir, la decisión que pone fin al procedimiento. Se trata de la resolución que pone fin al procedimiento administrativo y en la que se contiene la decisión de las cuestiones planteadas por los interesados o por la propia Administración Pública.”[2] Por su parte, define el acto trámite como el que se dicta dentro de un procedimiento administrativo y que tiene por finalidad dar curso progresivo al mismo. Fundamental resulta, entonces, definir cuál es el procedimiento administrativo del que estamos hablando dentro del SEIA, a objeto de saber cuales de esos actos administrativo son de mero trámite o terminales. En el SEIA esto es especialmente importante dado que dentro de él coexisten varios sub procedimientos administrativos esenciales, por lo que el cumplimiento acabado de cada uno de ellos influye sustancialmente la calificación final del EIA. Tenemos, pues, que el SEIA está formado por procedimientos administrativos que finalizan en un acto terminal definitivo que contiene una decisión, o más ampliamente, un pronunciamiento sobre la posible afectación significativa o no del medio ambiente (daño ambiental) por un determinado proyecto o actividad. Constituye en si la expresión del principio preventivo que informa toda la Ley de Bases del Medio Ambiente. Ahora bien, para dilucidar cual es la naturaleza del ICE debemos precisar que el SEIA tiene la particularidad de ser lo que doctrinariamente se llama un “procedimiento administrativo complejo”, cuestión que ha sido reconocida en innumerables ocasiones por nuestras Altos Tribunales. El ser el SEIA un Procedimiento Administrativo Complejo implica que dentro de dicho procedimiento hay otros varios procedimientos o sub procedimientos, lo que, precisamente, le da esa complejidad, en especial por cuanto dentro de él actúan distintos órganos. En palabras del profesor Jaime Jara Schnettler, por ejemplo: “Según sea esta vinculación, cabe hablar de procedimientos integrados o complejos, cuando varios procedimientos se integran para formar un solo procedimiento (es el caso, por ejemplo, del procedimiento de expropiación o de los procedimientos de contratación de obra pública. Los procedimientos complejos constituyen un «procedimiento de procedimientos». Estos funcionan como eslabones de una misma cadena que considerados aisladamente no tienen eficacia para lograr el objetivo previsto pero que mediante su concatenación o integración quedan habilitados para hacerlo. Se desdibuja el carácter de un procedimiento con fases o etapas y propiamente surge un “procedimiento de procedimientos”.[3] No es casualidad ni baladí que la propia Ley de Bases del Medio Ambiente califique el SEIA en su Título II, párrafo 2º, precisamente como “sistema” y no como un simple “procedimiento”. Se habla de “sistema” y no de “procedimiento” dado que los participantes en él, como los informantes, sean organismos con competencia ambiental independientes del SEA. A su vez, el órgano calificador tampoco forme parte de él, ya que está compuesto por autoridades externas como lo son el Intendente Regional y los Secretarios Regionales Ministeriales que la ley indica, todos los cuales no pertenecen a ese servicio público desconcentrado. Tal como lo señala el artículo 86 de la ley Nº 19.300, lo conforman autoridades político-administrativas independientes, no sometidas jerárquicamente a ese organismo. El Director Regional del SEA, o en su caso, su Director Nacional, son sólo secretarios de dicha Comisión y, en tal carácter están sometidos administrativamente a lo que ella resuelva. Por otra parte, las Resoluciones de Calificación Ambiental (RCA) de un EIA emitidas por la Comisión Especial creada en el artículo 86 de la ley en comento, no son reclamadas ante el Director Nacional del SEA como era antes de la reforma respecto de las observaciones ciudadanas, sino que ahora todos los participantes en el proceso deben acudir ante elComité Especial de Ministros de Estado que señala el artículo 20 de ella (artículos 20, 24 y 29 de la ley Nº 19.300), organismo obviamente exógeno al SEA. En consecuencia, en el caso del SEIA en lo tocante a los EIA, nos encontramos efectivamente frente a un “sistema” o “procedimiento administrativo complejo”, compuesto, a su vez, de varios procedimientos o sub procedimientos diferentes, independientes pero complementarios. El primero, está a cargo del SEA como órgano receptor de las solicitudes de calificación ambiental y de las observaciones que emitan a su petición los servicios públicos competentes en la materia, así como las que efectúe la comunidad. El SEA debe preparar los elementos necesarios para la debida calificación ambiental del EIA por parte de la Comisión de Evaluación Ambiental creada por el artículo 86 de la ley Nº 19.300, a través de su estudio, informes y, eventualmente, de las adendas que le solicite al proponente. Este procedimiento previo a la calificación ambiental concluye con el ICE que debe reunir obligatoriamente “… la recomendación de aprobación o rechazo del proyecto.” (parte final del inciso 1º del artículo 9 bis de la ley Nº 19.300). De tal forma, el fin del ICE dentro del SEIA no es sólo sistematizar las opiniones de los organismos del Estado con competencia ambiental y las observaciones de la comunidad, tal como era antes de la reforma de la ley Nº 19.300 por la ley Nº 20.147, sino que también, y fundamentalmente, efectuar una recomendación de aprobación o rechazo del proyecto, ello sobre la base de los antecedentes reunidos por el mismo SEA. Tan es así, que, como ya se dijo, su incumplimiento se considera “vicio esencial del procedimiento de calificación ambiental” (inciso final del artículo 9 bis de la ley Nº 19.300). De tal manera, el ICE clausura el primer procedimiento del Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental (SEIA). Reafirma lo expresado, la existencia de otro acto terminal dentro del primer procedimiento recién aludido, este es el establecido en el artículo 15 bis de la ley Nº 19.300. Dicha norma permite al SEA rechazar un EIA si él no contiene o carece de “…información relevante o esencial para su evaluación…” De tal manera, la RCA no es el único acto terminal que se puede dictar dentro del Sistema de Evaluación Ambiental. El segundo procedimiento que sigue lógicamente al primero, es la evaluación ambiental propiamente tal, la cual efectúa la Comisión Especial creada por el artículo 86 de la Ley Nº 19.300. Este segundo procedimiento concluye, a su vez, con el acto terminal de esta fase denominado “Resolución de Calificación Ambiental” (RCA) establecida en el artículo 24 de la Ley Nº 19.300. De lo expuesto se desprende que existen varios actos terminales dentro del mismo Sistema de Evaluación Ambiental, siendo uno de ellos el ICE que concluye la actuación del SEA en el proceso, dando paso al segundo procedimiento ya descrito. Otro elemento que corrobora lo anterior es el hecho que en el caso de los EIA, el propio artículo 9 bis no permite a la Comisión Especial Calificadora establecida en el artículo 86 de la Ley Nº 19.300, la revisión de lo resuelto por los organismos sectoriales en sus informes, situación que es distinta respecto del caso de las DIA, donde si se autoriza a la Comisión Especial para exigir las aclaraciones, rectificaciones o ampliaciones de las DIA, cuando las estime necesarias para su acertada resolución (artículo 19 Ley Nº 19.300). Ahora bien, lo anterior se encuentra tratado doctrinariamente por el profesor Luis Cordero Vega, a propósito del fallo de la Central Castilla. En un artículo reciente aparecido en la Revista Justicia Ambiental vol. III, denominado “COMENTARIO A LA SENTENCIA DE LA CORTE SUPREMA SOBRE LA CENTRAL TERMOELÉCTRICA CASTILLA, un caso de derecho administrativo procedimental”, trata sobre la existencia de actos administrativos terminales dentro del SEIA, y aunque en ellos se refiere en especial a los pronunciamientos ambientales sectoriales, la esencia es la misma. Dice el profesor Cordero que: El debate en torno al caso Castilla permite concluir que los pronunciamientos sectoriales que corresponden a permisos ambientales tienen una doble característica: (a) para los organismos sectoriales, dichos pronunciamientos tienen el carácter de actos administrativos terminales, pues mediante éstos se adopta una decisión que “declara una voluntad potestativa” asociada a su competencia; (b) tratándose del procedimiento de evaluación ambiental, constituyen un acto trámite cualificado porque sirven de base para la dictación de un acto administrativo de contenido complejo, que suma las voluntades sectoriales y las propias de la autoridad ambiental.[4] Como hemos dicho, en relación con el Servicio de Evaluación Ambiental, el ICE es un acto terminal, o si se quiere, “… un acto trámite cualificado porque sirven de base para la dictación de un acto administrativo de contenido complejo, que suma las voluntades sectoriales y las propias de la autoridad ambiental”. El profesor Cordero, por lo demás, ya había dado una interpretación similar a propósito de la tramitación de la ley de los Tribunales Ambientales, de la manera siguiente: El profesor señor Cordero confirmó esta última afirmación. Explicó que el sistema de evaluación de impacto ambiental es un procedimiento administrativo complejo, en el que participan diversos órganos públicos, pero donde se expresa la voluntad del Estado de otorgar o negar la autorización y bajo qué condiciones, es la resolución de calificación ambiental.[5] Manifestó que en los actos previos hay informes y la regla general en todo procedimiento administrativo es que esos actos previos no se impugnan, sino que solamente se impugna la decisión final. Sin perjuicio de la procedencia del recurso de protección en cualquier oportunidad, precisó. Es decir y a su criterio, si bien administrativamente los actos terminales previos no se pudieren impugnar administrativamente, ellos si pueden ser objeto de la acción constitucional denominada “Recurso de Protección” en el caso que pudieren afectar o amenazar alguna garantía constitucional. Por su parte, Don Alejandro Parodi Tabak, aún señalando que ciertos actos dentro de un procedimiento administrativo complejo serían actos trámites, de todas formas admite la impugnabilidad de ellos, apoyada en resoluciones de esta Excelentísima Corte: “La primera lección que nos dejan los fallos que se analizan, es que los particulares tienen pleno derecho a impugnar los actos administrativos que los afectan, aun cuando se trate de actos trámites que se insertan en un procedimiento administrativo complejo.”[6] La elaboración del ICE no es algo inocuo; no es algo que no produzca efectos jurídicos y materiales, incluso con independencia de la aplicación o no del artículo 9 bis a los procedimientos iniciados con anterior a la reforma de la Ley Nº 19.300, como se analizará más adelante. El ICE es “el” instrumento que tiene la Comisión de Evaluación Ambiental para resolver si aprueba o no aprueba un proyecto sometido a su conocimiento. Por lo tanto, es evidente que tiene una importancia enorme y que su contenido (o la falta de él) puede provocar la conculcación de derechos fundamentales. El artículo 1º transitorio de la Ley Nº 20.417, que reforma la Ley 19.300, señala en su inciso tercero, lo siguiente: “Los proyectos o actividades sometidos al Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental previos a la publicación de la presente ley, se sujetarán en su tramitación y aprobación a las normas vigentes al momento de su ingreso.” El tenor de la norma es claro en lo tocante a que los proyectos sometidos al Sistema antes de la entrada en vigencia de la Ley Nº 20.417, en cuanto a su tramitación y aprobación, se seguirán rigiendo por las normas antiguas de la Ley Nº 19.300. No obstante, la pregunta que cabe hacerse, entonces, es si el artículo 9 bis de la ley Nº 19.300 constituye una norma de tramite de los proyectos o si es una norma terminal de ese sub procedimiento administrativo, y por ende, si su infracción es susceptible de ser recurrida de protección por tener la capacidad de afectar o amenazar una garantía constitucional. Las normas de tramitación de los proyectos sometidos al SEIA a las que hace referencia el artículo transitorio antes citado son, precisamente, aquellas que marcan la ritualidad del procedimiento. Se trató que ellas no fueran alteradas, evitando de esta forma retrocesos o dilaciones en su tramitación. En definitiva, se buscó no perjudicar con dicha modificación a los titulares de proyectos sometidos de antemano al Sistema de Evaluación Ambiental. Pero en ningún caso puede estimarse que por la aplicación de ese artículo toda norma sustantiva relativa al SEIA no sea tenida en cuenta en la evaluación de proyectos ingresados previamente. En efecto, la norma del artículo 9 bis de la ley 19.300 no se refiere a la ritualidad del procedimiento, sino que instituye prerrequisitos para los pronunciamientos de la Comisión de Evaluación Ambiental en su RCA. Este prerrequisito habilitante para el pronunciamiento de la Comisión no varía la tramitación del proyecto, que es la preocupación de ese artículo transitorio, y no hay para el interesado diferencia alguna. La norma no dice relación con la sustanciación del proceso administrativo sino que con los elementos básicos sobre los cuales la autoridad debe pronunciarse; es un requisito habilitante de pronunciamiento de la Comisión, al punto que es calificado por la misma norma como “vicio esencial del procedimiento”. ¿Puede, en consecuencia, algo que es estimado esencial por la ley considerarse al mismo tiempo comoadjetivo o meramente procedimental? Y ¿Puede “ese algo” esencial para el pronunciamiento de la autoridad ambiental estimarse que no rige “in actum”? Es claro que el legislador en el inciso tercero del citado artículo primero transitorio de la Ley Nº 20.417 no se refiere a todas las normas relativas al Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental. Ni siquiera se refiere a todas las normas del procedimiento propiamente tal, sino que sólo y simplemente a las de tramitación y aprobación no esenciales. Lo contrario sería estimar que las resoluciones recaídas en proyectos presentados con anterioridad a las reformas introducidas por la Ley Nº 20.147 a la ley Nº 19.300, PUEDEN omitir elementos considerados por la propia ley como esenciales para su evaluación. Ello constituiría no sólo un contrasentido sino que una incongruencia de la ley. Las disposiciones legales deben interpretarse teleológicamente y de la manera que produzcan efectos, no en el sentido contrario. La preocupación del legislador de no poner una carga adicional que pudiere generar incertidumbre en los titulares de proyectos, no sufre con lo precedentemente aseverado, toda vez que lo que se hace el artículo 9 bis es, por una parte, regular la manera en que los organismos con competencia ambiental deben entregar sus informes finales, así como lo debe hacer el SEA mismo; y por la otra, los elementos de decisión y la manera en que la Comisión de Evaluación Ambiental debe tomar su resolución final sobre el proyecto puesto en su conocimiento por el SEA. Ambas disposiciones son de fondo, no de mero trámite, y por lo tanto, de aplicación instantánea. Si no se hiciere así, se daría el absurdo jurídico que unos EIA se regirían por una norma prohibitiva (los presentados después de la ley Nº 20.147), mientras que para los ingresados antes de esa norma, pero cuya aprobación esté pendiente, ese requisito esencial no se les aplicaría… Requisitos del ICE A la luz de lo dispuesto en el artículo 9 bis de la ley Nº 19.300, previamente transcrito, debemos señalar que los requisitos que a ley establece in actum para el ICE, son los siguientes: a) Contener los pronunciamientos ambientales fundados de los organismos con competencia que participaron de la evaluación. b) La evaluación técnica de las observaciones planteadas por la comunidad y los interesados, cuando corresponda. c) La recomendación de aprobación o rechazo del proyecto. | |||
Fuente: Diario Constitucional de Chile
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