El TC acogió parcialmente dos
requerimientos de inaplicabilidad que impugnaron el artículo 53,
inciso tercero y quinto –última parte- del Código Tributario.
Las gestiones pendientes
invocadas recaen en sendas reclamaciones tributarias pendientes de resolución
ante la Corte de Apelaciones de Santiago.
El requirente estima que los
preceptos legales cuestionados vulneran diversas disposiciones
constitucionales, tales como la prohibición que la ley establezca tributos
manifiestamente desproporcionados o injustos, la garantía de la no
discriminación en el trato que deben dar el Estado y sus organismos en materia
económica y el derecho de propiedad, por cuanto se cobran intereses penales
excesivos –que ascienden al 1.5% mensual-, más aún si para ser eximidos de
ellos el contribuyente debe obtener –en la hipótesis que la norma legal prevé-
una declaración previa del propio SII, siendo improbable que el órgano público
admita su responsabilidad en el atraso.
En su sentencia –que terminó por
acoger sólo la impugnación recaída sobre el art. 53, inciso tercero del Código
Tributario– arguye el TC, en torno a la identificación del problema
constitucional que, lo que se cuestiona en estos autos es los efectos
contrarios a la Constitución Política de la República que la disposición
produce, en el caso concreto, desde que se aplica una pena o interés moratorio
de 1,5% mensual, que corresponde al 18% anual. Su contradicción, se agrega, con
el artículo 19, N° 2°, constitucional radicaría en carecer de fundamento y
ecuanimidad y, en definitiva, ser desproporcionado y abusivo. En cuanto a los
efectos monetarios concretos que produciría su aplicación práctica, a una deuda
tributaria ascendente a $ 36.620.704 se le deben sumar $ 38.118.660 por
concepto de intereses moratorios.
Luego, y en torno al análisis de
la norma, expone el fallo que cabe hacer presente algunas reflexiones
producidas como consecuencia de la dictación de Ley N° 18.682, en cuya virtud
se volvió al porcentaje del 1,5%, tal como había sido estatuido en el primitivo
Código de 1974, pues, como en esencia expresa el TC, la rebaja de la tasa
de interés del 2,5% al 1,5% no fue objeto de discusión en sí misma, pues hubo
consenso en que la tasa del 2,5% era absurdamente alta comparada con la tasa de
mercado, al paso que no fueron acogidas por la Comisión Conjunta y fueron
retiradas por el Ejecutivo las enmiendas propuestas en el sentido de imponer
una limitante a la facultad de los Directores Regionales de otorgar condonación
de intereses penales.
Más adelante, y en cuanto a los
elementos de juicio entregados en el proceso ante el TC, aduce la sentencia que ni
en el expediente, como tampoco en los alegatos de rigor, ni el Consejo de
Defensa del Estado ni el Servicio de Impuestos Internos han aportado datos que
permitan explicar de manera inequívoca la razón y el sentido de la proporción
de la norma legal de que se trata, salvo referencias de carácter general a la
situación que presenta el interés bancario.
A continuación, sobre los
criterios sostenidos en relación a la igualdad ante la ley, manifiesta el TC,
en esencia, que la igualdad ante la ley se vincula con la razonabilidad y
proporcionalidad de la medida. Como lo ha señalado esta Magistratura
recientemente, la proporcionalidad de la
sanción constituye una materialización de la garantía de igual protección de la
ley en el ejercicio de los derechos.
Así, si se considera que los
tributos deben devolverse debidamente reajustados, de modo que se conserve su
valor cuando se paguen, ello no guarda relación con el caso inverso, cuando el
Estado restituye el monto de la multa enterada y a posteriori declarada
improcedente, pero sólo con el interés del medio por ciento mensual por cada mes
completo, tal como lo preceptúa el artículo 57 del Código Tributario, lo cual
da cuenta de una situación de inequidad.
Respecto a la justicia
constitucional en lo mediato, arguye el fallo que los intereses son frutos
civiles o utilidades, de conformidad a lo preceptuado en el artículo 647 del
Código Civil. De allí que debe tenerse presente en relación a un criterio de
proporcionalidad lo que la Ley N° 18.010 define como interés corriente, a lo
que debería agregarse un incremento adicional precisamente para incentivar el
pago preferente que debe hacerse al Estado.
En cuanto a la justicia concreta
en lo inmediato, indica la Magistratura Constitucional que la determinación
adecuada y razonable del interés forma parte de las facultades jurisdiccionales
propias e inherentes de los jueces de la instancia, conforme a lo establecido
en el artículo 76 de la Constitución Política.
El fallo prosigue con el análisis
de la situación imputable al propio Fisco. Al efecto, señala que la situación
que ha dado origen a este proceso constitucional es imputable al accionar del
propio Estado, desde que la delegación contraria a la Carta Fundamental se
realizó por el propio Servicio de Impuestos Internos. En tal sentido, debe
tenerse presente la reiterada jurisprudencia de la propia Corte Suprema, quien
ha señalado la improcedencia del cobro de intereses durante el período
respectivo.
Según lo anterior, concluye el TC
manifestando que el inciso tercero del artículo 53 del Código Tributario,
en cuanto fija un interés penal moratorio ascendente al uno coma cinco por
ciento mensual, produce efectos contrarios a la Constitución Política en el
caso concreto, desde que obliga a pagar una suma que a todas luces se presenta
como desproporcionada, injusta y abusiva, máxime si se tiene presente que
durante la casi totalidad del período en que se impone la sanción respecto de
las sumas adeudadas y reajustadas (específicamente el tiempo trascurrido entre
las fechas de la resolución anulada y de la que tuvo definitivamente por
interpuesto el recurso), se está frente a situaciones no imputables al deudor,
puesto que han sido dejadas sin efecto las actuaciones practicadas en el juicio
tributario, como consecuencia de una declaración de inconstitucionalidad, de
forma tal que se trata de hechos atribuibles a la propia administración, a lo
que debe agregarse que no resulta equivalente la sanción a la que tendría que
aplicar el propio Fisco tratándose de sumas pagadas injustificadamente por el
contribuyente.
Por su parte, los Ministros
Venegas y Aróstica concurrieron al fallo sin compartir lo expuesto en los
considerandos 29° al 31° del fallo, por las mismas razones que expresaron en su
disidencia recaída en sentencia Rol N° 1669. Todavía más, agregan estos
Ministros, teniendo en cuenta que los antecedentes del caso concreto conciernen
habitualmente al “conocer” si un precepto legal es o no constitucional,
conforme a su ejecución práctica, pero no pueden incidir en el “juzgar” si se
acoge o no una acción de inaplicabilidad, según las circunstancias subjetivas
vinculadas al asunto sub lite.
La decisión fue acordada con el
voto en contra de los Ministros Bertelsen, Fernández Fredes, Carmona y García,
quienes estuvieron por rechazar los requerimientos, por cuanto, en primer
lugar, estiman que en la causa Rol N° 1951 el precepto legal cuya
inaplicabilidad se solicita no puede ni va a ser aplicado en la gestión
pendiente, por lo cual sólo cabe entrar al fondo de las alegaciones por la
causa Rol N° 1952.
Luego, en cuanto a la
indeterminación del requerimiento acerca de cómo se produce la infracción
constitucional, expresan en síntesis que, no existen hechos, raciocinios ni
criterios que orienten el modo en que se produce esta infracción
constitucional, lo cual acentúa la dimensión abstracta de su potencial vulneración. Por
de pronto, frente a la inexistencia descriptiva de los hechos que funden un
trato inequitativo, no será posible atribuir alguna significación a una
hipotética discriminación en el trato que deben dar el Estado y sus organismos
en materia económica (artículo 19, N° 22°, inciso primero) de la misma
Constitución. De igual manera, agregan, la vulneración fundada en el principio
de igualdad ante la ley y la interdicción de la arbitrariedad (artículo 19, N°
2°, de la Constitución) merece el mismo reproche anterior, cual es la ausencia
de elementos que permitan contrastar el atentado a la igualdad ante la ley, con
la sola salvedad de que sea la ley misma la que produzca la arbitrariedad,
cuestión que quedará al examen de fondo.
A continuación, el voto disidente
se detiene en ciertas cuestiones previas: A) deberes ciudadanos y obligaciones
del contribuyente como la antesala para identificar el conflicto
constitucional. Al respecto, señalan que todo ciudadano tiene un conjunto
amplio de deberes públicos en relación con la sociedad y el Estado. Así, el
deber de contribuir con el bien común se traduce, entre otros deberes, en la
obligación de pagar impuestos.
Una vez en la segunda cuestión
previa -si el interés penal es parte de la noción de “tributo”-, aduce el voto
disidente que no es posible desvirtuar el examen de constitucionalidad relativo
a la estimación cuantitativa del interés penal y debemos examinar su
constitucionalidad en un análisis de fondo y amplio de la noción de tributo,
integrada, también, por el interés penal de demora y, naturalmente, abarcando
sus reajustes.
Sobre la tercera de las
cuestiones previas –el interés y las tasas de interés– manifiestan, en esencia,
que el modo en que se presta el dinero depende legalmente de un conjunto
diverso de factores, entre otros, la naturaleza de las operaciones de crédito,
la moneda del préstamo, su reajustabilidad, la determinación de las tasas y sus
límites. Entre ellos, destacan dos conceptos claves: el interés corriente y el
interés máximo convencional.
Situados en el conflicto de
constitucionalidad, y en específico en la institución jurídica de la cláusula
penal, arguyen estos Ministros que ésta es una institución análoga a la
cláusula penal del Derecho Civil. En cuanto sus objetivos, como avaluación
anticipada de los perjuicios permite al acreedor evitar cargar con la prueba de
ellos en el juicio. Otra particularidad es que la obligación de la cláusula
penal puede consistir en una obligación de dar, hacer o no hacer. Así las
cosas, la cláusula penal tiende a evitar problemas de prueba de los perjuicios,
además de no quedar sometido al arbitrio de un juez para su avaluación.
Asimismo, constituye un incentivo al cumplimiento oportuno del deudor. Respecto
a sus características: consensual; condicional y accesoria.
Ya en la cláusula penal
tributaria o interés penal de demora, estima la disidencia que el
inciso tercero del artículo 53 del Código Tributario regula un interés penal de
demora por deuda tributaria y no una sanción tributaria. El interés penal de
demora se justifica -abstractamente sin referencia a su monto- en el hecho de
que el no pago de un tributo, legalmente impuesto, corresponde a la privación
que el particular hace de un monto que le corresponde al Estado. El bien común
general importa un vínculo determinado entre el “contribuyente” y el Estado en
donde una de las herramientas de “contribución” a ese bien general es el pago
de impuesto en un tiempo y en las condiciones que se determinen legalmente.
De esa forma, expresan que el
interés penal impositivo no es una sanción tributaria, por cuanto no es posible
que exista una sanción tributaria porque no se ha cometido ninguna infracción
tributaria que deba ser verificada mediante un debido proceso administrativo.
En torno al estándar constitucional
en la determinación del interés penal de demora, indican estos Ministros que el
inciso tercero del artículo 53 del Código Tributario fija el monto del interés
penal tributario en un uno y medio por ciento por cada mes o fracción de mes,
en caso de mora en el pago del todo o la parte que se adeudare de cualquier
clase de impuestos y contribuciones.
De esa forma, y situado el voto
disidente en el análisis concreto de los límites del legislador en la
determinación de un interés penal de demora, expresan específicamente sobre los
límites del legislador en la determinación del interés tributario: cláusula
penal enorme, que el legislador, a objeto de normar con estricto apego a la
igualdad ante la ley, debe satisfacer la exigencia impuesta por el artículo 19 N°
26 de la Constitución, en materia de límites a su potestad reguladora:
referidos en este caso, a la determinación de los márgenes de la institución de
la cláusula de los intereses tributarios de demora, en cuanto está impedido de
dictar una cláusula penal enorme. Y, en cuanto al monto de los intereses, la
regla legal no puede vulnerar el límite penal de la usura y el principio
constitucional de la proporcionalidad del tributo, en cuanto a que éste no sea
manifiestamente injusto o desproporcionado.
Conforme a lo anterior, expone el
voto disidente, desde el punto de vista de la construcción de las reglas
normativas, el legislador no configura en el artículo 53, inciso tercero, del
Código Tributario ninguna cláusula penal enorme que lesione en abstracto los intereses
de los contribuyentes.
Y es que, agregan, tampoco puede
considerarse cláusula penal enorme el alegato en torno a que el monto del
interés con el cual devuelve el Estado – Fisco impuestos pagados indebidamente
o en exceso es menor a aquel con el cual cobra intereses de demora. En primer
lugar, tal impugnación es teórica puesto que en el presente requerimiento no ha
sido invocada, alegada o impugnada en ninguna de las etapas de este proceso
constitucional. En segundo lugar, en sí misma esta regla no puede considerarse
como establecimiento de una cláusula penal enorme puesto que no sólo el tributo
pagado en exceso se devuelve debidamente reajustado sino que el mismo produce
un interés a favor del contribuyente que el legislador estimó en un 0,5% mensual.
En tercer lugar, prosiguen, esta devolución de intereses el Estado la realiza
cumpliendo plenamente con la regla general de devolución para cualquier
operación de crédito. Y en cuarto lugar, ninguna vinculación puede existir
entre operaciones tributarias diferentes. Los intereses de demora tributaria
tienen una justificación en fines constitucionales y configuran un mecanismo
compulsivo a su cumplimiento.
Respecto a los límites del
legislador en la determinación del interés tributario: usura y proporcionalidad,
manifiestan estos Ministros que otro de los límites que el legislador no puede
sobrepasar, en el artículo 53, inciso tercero, del Código Tributario, es que
sus reglas predeterminen alguna forma de usura, expresa la disidencia que no
resulta razonable sostener que el artículo 53, inciso tercero, del Código
Tributario establezca un “tributo manifiestamente desproporcionado o injusto”.
Por otro lado, sostienen, acoger
la inaplicabilidad no implica condonación, ya que la idea de obtener una total condonación,
superior a la establecida en la sentencia expedida por la Corte Suprema en el
caso de autos, pugna con los criterios de legalidad tributaria, puesto que las
condonaciones son definidas expresamente y jamás pueden presumirse.
Por tanto, estos Ministros
concluyen argumentando que no concurre en la causa ninguna vulneración que
permita expresar que nos encontramos frente a un guarismo que determine un
“tributo manifiestamente injusto o desproporcionado”.
Fuente: Diario Constitucional de Chile
