Comentario de Maximiliano Ravest
El fin de los clásicos tres poderes del
Estado, es un proceso que hace tiempo discuten los juristas. El título
de la columna es inspirado en un concepto utilizado por Bruce Ackerman,
quien es crítico del control de constitucionalidad de la ley. Por otra
parte, es un tema sensible, como la discusión sobre el sistema
previsional de los funcionarios de la DGAC, el que permite poner de
relieve la reflexión sobre la nueva división de poderes y las contiendas
de competencia entre los distintos órganos del Estado, en este caso
entre la Contraloría y los tribunales de justicia.
En la actualidad, hay diversos poderes autónomos, como el Tribunal Constitucional, el Servel y la Contraloria, que ejercen importantes atribuciones. Todos esta entidades han vivido un choque de poderes, el Servel vs el Registro Civil (caso de personas cambiadas en el padrón electoral), el TC vs la Corte Suprema (donde el tribunal se queja que de la Corte no respeta sus fallos de inaplicabilidad y que estaría quitándole el monopolio del control de constitucionalidad de la ley), y el reciente conflicto entre el Poder Judicial y la Contraloría.
La reciente decisión del Tribunal Constitucional acogiendo la contienda de competencias promovida por la Contraloría aumenta la presión sobre el Senado, ya que se darán dos escenarios complejos: si el Senado falla a favor de la Corte Suprema, un poco más de la mitad de los funcionarios de la DGAC, cerca de 1300 personas, podrían tener una solución distinta al resto de funcionarios; en cambio, si el Senado resuelve a favor de la Contraloría, se mantendría la igualdad ante la ley, pero dejando disconforme a más de un millar de funcionarios.
El Contralor afirmó en estrados que no pretende eximirse del control jurisdiccional por parte de los Tribunales de Justicia y que sus dictámenes son impugnables, pero solo mediante acciones judiciales en donde la Contraloría sea parte del juicio. Eventualmente, si se impone la tesis de la Contraloría, los funcionarios públicos ejercerán otras acciones jurisdiccionales, distinta de la cuestionada declaración de mera certeza, para revertir la decisión del ente Contralor, que históricamente ha señalado que los funcionarios de la DGAC se rigen por el sistema previsional de Administradoras de Fondos de Pensiones. O bien podría suceder, tal como el Contralor anticipó en estrados, que se invocará la prescripción, dado el paso del tiempo y que se estaría en presencia de una situación consolidada que genera a partir los números dictámenes de la Contraloría en un mismo sentido a lo largo de más de tres décadas.
Dependiendo de la redacción de la sentencia del Tribunal Constitucional, y seguramente a pesar de esta, quedarán muchas preguntas abiertas: ¿En qué casos un particular al demandar al Estado deberá también demandar a la Contraloría? ¿Cómo se relaciona la igualdad ante la ley, el efecto relativo de las sentencias y el efecto vinculante y general de los dictámenes de Contraloría para la Administración Pública?
En relación a la primera pregunta, es una pregunta compleja de responder. En el caso de los funcionarios de la DGAC, estamos en presencia de un tema previsional y estatutario, en donde el Art. 6 Inc.1º de la Ley 10.336 señala: “Corresponderá exclusivamente al Contralor informar”. Dicha norma en su inciso 2º señala: “Del mismo modo, le corresponderá informar sobre cualquier otro asunto (…) siempre que se susciten dudas para la correcta aplicación de las leyes respectivas”. Una posible interpretación, es que solo respecto de los temas previsionales y estatutarios la Contraloría tendría este monopolio y por lo tanto, en dichos temas debe ser emplazada judicialmente. Otra posible interpretación, es que “Del mismo modo”, no signifique simplemente informar, sino también que la Contraloría lo hace con exclusividad, y por lo tanto, podría considerar que debe ser emplazada en cada juicio en el cual la Administración activa fundamente su actuar en un dictamen de Contraloría, lo que aumentaría ostensiblemente las demandas en contra de esta entidad de control.
Respecto de la segunda pregunta, los dictámenes de la Contraloría son vinculantes para los integrantes de la Administración del Estado, en conformidad al Art. 19 de la Ley 10.336. Por lo anterior, la Contraloría ha reivindicado un efecto general de sus dictámenes: “si en fallos judiciales se resuelve un caso concreto en forma diversa a lo sostenido por la jurisprudencia administrativa, esta última se mantiene vigente para aquellos que no han sido parte en el respectivo juicio” (Dictamen Nº6.512, de fecha 1 de Febrero de 2012).
En la actualidad, hay diversos poderes autónomos, como el Tribunal Constitucional, el Servel y la Contraloria, que ejercen importantes atribuciones. Todos esta entidades han vivido un choque de poderes, el Servel vs el Registro Civil (caso de personas cambiadas en el padrón electoral), el TC vs la Corte Suprema (donde el tribunal se queja que de la Corte no respeta sus fallos de inaplicabilidad y que estaría quitándole el monopolio del control de constitucionalidad de la ley), y el reciente conflicto entre el Poder Judicial y la Contraloría.
La reciente decisión del Tribunal Constitucional acogiendo la contienda de competencias promovida por la Contraloría aumenta la presión sobre el Senado, ya que se darán dos escenarios complejos: si el Senado falla a favor de la Corte Suprema, un poco más de la mitad de los funcionarios de la DGAC, cerca de 1300 personas, podrían tener una solución distinta al resto de funcionarios; en cambio, si el Senado resuelve a favor de la Contraloría, se mantendría la igualdad ante la ley, pero dejando disconforme a más de un millar de funcionarios.
El Contralor afirmó en estrados que no pretende eximirse del control jurisdiccional por parte de los Tribunales de Justicia y que sus dictámenes son impugnables, pero solo mediante acciones judiciales en donde la Contraloría sea parte del juicio. Eventualmente, si se impone la tesis de la Contraloría, los funcionarios públicos ejercerán otras acciones jurisdiccionales, distinta de la cuestionada declaración de mera certeza, para revertir la decisión del ente Contralor, que históricamente ha señalado que los funcionarios de la DGAC se rigen por el sistema previsional de Administradoras de Fondos de Pensiones. O bien podría suceder, tal como el Contralor anticipó en estrados, que se invocará la prescripción, dado el paso del tiempo y que se estaría en presencia de una situación consolidada que genera a partir los números dictámenes de la Contraloría en un mismo sentido a lo largo de más de tres décadas.
Dependiendo de la redacción de la sentencia del Tribunal Constitucional, y seguramente a pesar de esta, quedarán muchas preguntas abiertas: ¿En qué casos un particular al demandar al Estado deberá también demandar a la Contraloría? ¿Cómo se relaciona la igualdad ante la ley, el efecto relativo de las sentencias y el efecto vinculante y general de los dictámenes de Contraloría para la Administración Pública?
En relación a la primera pregunta, es una pregunta compleja de responder. En el caso de los funcionarios de la DGAC, estamos en presencia de un tema previsional y estatutario, en donde el Art. 6 Inc.1º de la Ley 10.336 señala: “Corresponderá exclusivamente al Contralor informar”. Dicha norma en su inciso 2º señala: “Del mismo modo, le corresponderá informar sobre cualquier otro asunto (…) siempre que se susciten dudas para la correcta aplicación de las leyes respectivas”. Una posible interpretación, es que solo respecto de los temas previsionales y estatutarios la Contraloría tendría este monopolio y por lo tanto, en dichos temas debe ser emplazada judicialmente. Otra posible interpretación, es que “Del mismo modo”, no signifique simplemente informar, sino también que la Contraloría lo hace con exclusividad, y por lo tanto, podría considerar que debe ser emplazada en cada juicio en el cual la Administración activa fundamente su actuar en un dictamen de Contraloría, lo que aumentaría ostensiblemente las demandas en contra de esta entidad de control.
Respecto de la segunda pregunta, los dictámenes de la Contraloría son vinculantes para los integrantes de la Administración del Estado, en conformidad al Art. 19 de la Ley 10.336. Por lo anterior, la Contraloría ha reivindicado un efecto general de sus dictámenes: “si en fallos judiciales se resuelve un caso concreto en forma diversa a lo sostenido por la jurisprudencia administrativa, esta última se mantiene vigente para aquellos que no han sido parte en el respectivo juicio” (Dictamen Nº6.512, de fecha 1 de Febrero de 2012).
Esta teoría de la Contraloría, podría
generar una vulneración al principio de igualdad ante la Ley contenido
en el Art. 19 Nº2 de la CPR, porque eventualmente dependiendo de las
acciones jurisdiccionales ejercidas algunos funcionarios de la DGAC
podrían estar en CAPREDENA y otros no.
Por otra parte, la Corte Suprema, luego de sucesivos fallos en el sentido de las sociedades de inversión pasiva si pagaban patente municipal, emitió una dura sentencia señalando:“debe dejarse establecido una vez más que la Contraloría debe inclinarse frente a la jurisprudencia de los tribunales, lo que es fundamental para el orden institucional y particularmente válido cuando ésta es uniforme y permanente en el tiempo, por cuanto la jurisprudencia, con mucho mayor énfasis que en otras ramas del derecho, es fuente del derecho administrativo, por lo que si ella establece -interpretando la ley- que las sociedades de inversión deben pagar patente municipal, este criterio jurisprudencial constituye fuente del derecho y como tal integra el denominado bloque de la legalidad, siendo obligatoria para el ente contralor; naturaleza de la que carecen los dictámenes de la Contraloría, que son únicamente constitutivos de la “jurisprudencia administrativa” como señala el artículo 6 inciso final de su Ley Orgánica” (Considerando 9º, Rol Nº 5984-2012, del 6 de Noviembre de 2012).
Es probable que este tipo de conflictos aumenten en el futuro, extendiéndose a otros ámbitos como conflictos entre entidades nacionales, regionales y comunales. Por lo anterior, se requieren a mi modo de ver dos reformas importantes: la primera, pensar en qué casos los fallos de la Corte Suprema deben tener efectos generales, para así no afectar la igualdad ante la ley, como podría pasar en el caso de la DGAC; y la segunda, que todas las contiendas de competencias sean conocidas por el Tribunal Constitucional, para así mantener uniformidad de criterios, quitando a un órgano político como el Senado la resolución de un tema jurídico. (Santiago, 10 enero 2017)
Por otra parte, la Corte Suprema, luego de sucesivos fallos en el sentido de las sociedades de inversión pasiva si pagaban patente municipal, emitió una dura sentencia señalando:“debe dejarse establecido una vez más que la Contraloría debe inclinarse frente a la jurisprudencia de los tribunales, lo que es fundamental para el orden institucional y particularmente válido cuando ésta es uniforme y permanente en el tiempo, por cuanto la jurisprudencia, con mucho mayor énfasis que en otras ramas del derecho, es fuente del derecho administrativo, por lo que si ella establece -interpretando la ley- que las sociedades de inversión deben pagar patente municipal, este criterio jurisprudencial constituye fuente del derecho y como tal integra el denominado bloque de la legalidad, siendo obligatoria para el ente contralor; naturaleza de la que carecen los dictámenes de la Contraloría, que son únicamente constitutivos de la “jurisprudencia administrativa” como señala el artículo 6 inciso final de su Ley Orgánica” (Considerando 9º, Rol Nº 5984-2012, del 6 de Noviembre de 2012).
Es probable que este tipo de conflictos aumenten en el futuro, extendiéndose a otros ámbitos como conflictos entre entidades nacionales, regionales y comunales. Por lo anterior, se requieren a mi modo de ver dos reformas importantes: la primera, pensar en qué casos los fallos de la Corte Suprema deben tener efectos generales, para así no afectar la igualdad ante la ley, como podría pasar en el caso de la DGAC; y la segunda, que todas las contiendas de competencias sean conocidas por el Tribunal Constitucional, para así mantener uniformidad de criterios, quitando a un órgano político como el Senado la resolución de un tema jurídico. (Santiago, 10 enero 2017)
Fuente: Diario Constitucional de Chile
